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绿色金融检察:探索与实践——兼论广东省绿色金融改革创新试验区在花都落地

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  • 发布时间:2018-05-15 09:50

内容提要:政府作为绿色金融的主导力量,是否能成功引导经济产业发展向绿色转型升级考验其行政管理能力和行政执法能力。检察机关作为法律监督机关,应积极根据经济形势的变化和需要强化自身金融检察专门化建设,通过监督行政权的方式优化绿色金融的法治环境,为绿色金融保驾护航。

关键词:绿色金融  检察监督  行政权   花都

 

2017年6月14日,国务院决定在浙江、广东、江西、贵州、新疆5省(区)部分地区建设绿色金融改革创新实验区,为绿色金融改革推进经济建设和生态文明建设协调发展提供可推广可复制经验。2017年9月20日,广东省广州市绿色金融改革创新试验区在广州市人民政府揭牌,花都区成为广东省首个经国务院批准建设的金融专项试验区。处于绿色金融改革创新试验区的检察机关,能为绿色金融的落地发展提供怎样的法律服务和保障,值得探讨。

一、绿色金融的内涵

绿色金融是“为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动,即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务”。绿色金融最突出的特点就是强调在经济活动中保护人类社会的生存环境,最终实现经济和社会的可持续性发展。中国政府在推动绿色金融的发展上起了主导作用,绿色金融已上升为国家战略。2016年2月,由中国主导的G20金融研究小组将推动绿色金融一体写入G20公报之中,促其达成了国际共识。2016年10月,国务院批准七部委发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》,为绿色金融体系的建设提供了指导和重要政策借鉴。目前,绿色金融的主要产品包括绿色信贷、绿色证券、绿色保险、绿色基金、碳金融等。

绿色信贷是“银行在贷款的过程中将公司环境信息作为考察标准纳入审核机制中,并通过该机制作出最终的贷款决定,用经济杠杆引导企业将污染成本内部化,从而达到环保的目的”。2007年7月,人民银行、环保总局、银监会联合发布《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》,规定环保部门要依法查处违法企业,并向金融机构通报企业的环境信息,而金融机构要严格依据环保局通报的企业环境情况审批贷款的发放和监督。然而,目前我国各级环保部门是否能做到及时、全面通报企业的环境信息,是否为银行绿色信贷的审批提供了环境信息支持,值得查证。

绿色证券是“上市公司在上市融资和再融资过程中,要经由环保部门进行环保审核,从资金源头上遏制‘高污染高耗能’企业的无序扩张,促进金融市场和环境的双向互动发展”。以前环保部门对于污染企业采取行政处罚措施后,企业往往继续非法经营,因此单靠行政力量无法根治环境问题。构建绿色证券市场能规范和促进上市公司节约资源、处理环境污染,是当前保护环境的一个突破口。但是,环保部门的环境监管履职需要借金融渠道去执行,这就存在一系列的操作问题。环保部门是否及时将企业的环境信息提供给金融机构?金融机构是否依法对企业进行了环境审核?最终责任如何承担?其次,上市公司的再融资行为涉及到多方主体的利益,除了证券部门和环保部门外,还包括地方政府的财税利益,严重的地方保护主义可能影响到绿色证券的实际操作。

绿色保险是“企业就可能发生的环境事故风险向保险公司进行投保,由保险公司对因该企业造成的环境事故而受到损害并且符合投保事项的污染受害者进行赔偿”。绿色保险可以促使企业加强环境风险管理,补偿保护受害者权益。但是,由于社会企业对盈利的盲目追求和市场不稳定性,绿色保险经营风险会大大高于其他商业保险,需要各级政府在资金和行政执法力度上的扶持。绿色基金是指“专门针对节能减排战略、低碳经济发展、环境优化改造项目而建立的专项投资基金,旨在通过资本投入促进节能减排事业发展”。绿色基金的资金来源有国家、企业和个人,政府持股但不控股,不介入基金的商业运作,但负监管职责。

碳金融是“把碳排放当作一个有价格的商品,可以进行现货、期货等等的买卖服务,旨在减少温室气体排放的各种金融制度安排和金融交易活动”。作为全球第二大碳排放国,目前中国提出的碳金融存在巨大商机。但同时,国内金融机构对碳金融的操作模式、项目开发、交易规则等尚不熟悉,CDM项目的评估及排放权的购买大多数是由处于起步阶段的中介机构完成,缺乏专业的技术咨询体系来帮助金融机构分析市场风险。

“绿色金融不仅仅只是环境问题,在当前经济结构困境下,也是一项渐入风口的经济问题;也不仅仅只是经济问题,它更是中国不得不重视并持续正实践的环境问题。”作为绿色金融的主导力量,中国政府是否依法行政对市场影响深远。面对环境污染、资源耗竭等严重生态环境问题,我国政府提出发展绿色金融战略的本质是为了挽救人类赖于生存的环境。然而绿色金融的只不过是一种金融工具和量化数据而已,中国政府是否能引导市场用货币购买未来,考验其行政管理能力和行政执法能力。

二、建立绿色金融检察的必要性和理论基础

2017年6月23日,中国人民银行等7部委联合下发《广东省广州市建设绿色金融改革创新试验区总体方案》(以下简称《总体方案》),明确在广州市花都区开展绿色金融改革创新试点。认真分析这份《总体方案》,绿色金融在行政监管方面存在如下问题:

首先,绿色金融的行政责任归属不明。虽然《总体方案》明确了绿色金融的基本原则之一就是“坚持政府引导。加强政府在规划指导、规范运作、服务保障等方面的作用”。同时,该方案提出要“加强执法追责。建立企业环境与社会责任追究机制。加大用能、环境、安监等方面的检查执法力度。”然而,在绿色金融可能涉及的具体领域、具体项目,《总体方案》并没有明确具体行政机关的行政职责,文件内容存在着宏观性的职权模糊和空白,政府相关部门权责不明可能导致具体实施过程中相关规定被不断弱化和行政监管的不力。另外,《总体方案》对社会监督和舆论监督期待过高,而常规化的法律监督机关和法律监督手段没有被纳入绿色金融监督系统,客观上难以对绿色金融的企业和政府行为形成强有力的外部监督机制。

其次,绿色金融的资本市场环境还不成熟。从《总体方案》的规定来看,绿色金融的金融审批机构有法人银行和商业银行、民营银行、村镇银行等。可见试验区内所有国有、民营、村镇银行均有对绿色金融企业的审核资格。然而,绿色金融是否能落地发展所面临的挑战之一,就是金融机构的审核能力、以及金融机构对环境因素可能转变为金融风险的认识能力。同时,民营银行、村镇银行是否具备识别环境风险和量化评估其影响的能力值得考量,亟需政府的引导和监管。同时,《总体方案》提出建立加强“环境保护、安全生产、工业和信息化等主管部门与金融监管部门以及保险行业协会等社会组织之间的信息共享”。值得注意的是,目前环保部门是否能将全面正确的企业环境信息建立起来为金融机构提供及时客观的信息参考?

第三,绿色企业的认证和评级缺乏官方指引和标准。《总体方案》提出“建立适用于试验区内银行业金融机构的绿色信贷实施情况关键评价指标,定期开展实施情况自评价,探索开展绿色银行评级”。我们都知道,金融机构尚不具备专业的环境监测知识和专业评价机制,一个上升到国家战略高度的绿色金融试点工作,却将金融风险防控能力寄托在金融机构的自发探索层面,不利于系统性金融风险的控制。另外,目前政府监管机构并未出台规定明确民间绿色认证机构的准入、监管及标准等。绿色企业的认证和评级如果并不能得到权威验证,不利于责任投资者放心地投资绿色金融产品,也不利于绿色金融市场的健康发展。

由此可见,尽管我国政府为了绿色金融的落地作出了很多的努力,但目前都还只停留在宏观方面。绿色金融能够顺利实施,关系到行政管理能力和行政执法能力在各方面的具体落实。然而,政府有自己的特殊利益,尤其是涉及政府对市场经济、金融的监管领域,也常常引发政府腐败等行政违法问题。从2017年8月22日最高人民检察院罕见发文《关于认真贯彻落实全国金融工作会议精神加强和改进金融检察工作的通知》可以看出,金融领域存在严重的腐败问题,需要加强监管,绿色金融也不例外。因此,是否存在一个强有力的外部监督体制就具有现实必要性。实践中,检察权监督行政权的手段不多、措施也不够有力。长期以来检察机关只对行政人员触犯刑法的行为才介入监督,对一般性行政违法行为或者不作为的监督研究基本上处于空白状态。党的十八届四中全会提出检察机关应强化对行政权的监督制约,作为法定的法律监督者,检察机关面临着新形势下的新挑战和新任务。

具体到行政检察监督的理论基础而言,行政检察监督是分权制衡的必然要求。自孟德斯鸠提出了分权制衡学说主张以权力制约权力,西方资本主义国家多采用此理论,“通过赋予三权之间的纠错、制约、监督的手段和功能,实现彼此节制,以防止国家三权中任何权力的滥用”。无论如何,一个国家都需要对公共事务进行组织和管理,并向全社会提供公共服务,而在我国此项任务由行政机关承担。行政机关肩负着重要的管理与服务职能,而行政执法的独立性是保障其高效运行的必要前提。但与此同时,随着经济的发展和社会需要,行政权越来越扩张和膨胀,必须存在另一权力对行政权进行必要的监督,确保权力依法行使。检察机关作为专门的法律监督机关,独立于行政权,有能力通过监督行政权的方式规范政府行为。当然检察权也面临着法律规定不够明确、监督权力受质疑等问题,但这并不妨碍检察机关在行政权监督中占据一席之地。通过检察机关对行政权的监督,同时将检察监督权限制在一个合理的范围,促使两权处于平衡的状态,有利于促进依法行政、公正司法,为绿色金融发展提供法治保障。

三、如何构建检察机关服务绿色金融的法律能力

有鉴于绿色金融在我国是政府起主导作用,因此,要想完成经济产业发展向绿色转型升级,首先必须把政府这只手管住,否则就谈不上为绿色金融的市场发展提供良好的法治环境。2014年以来,检察机关开始关注和并积极探索行政检察监督工作取得了初步的监督效果。当前,我国在绿色金融方面的法律法规落后于市场需求,检察机关应积极根据经济形式的变化和需要,探索和实践服务社会经济的能力。具体到绿色金融,检察机关应当从如下方面构建法律服务能力:

首先,转变观念,开展绿色金融检察专门化建设。检察机关如何发挥法律监督权,才能为市场营造良好的法治环境值得重视。司法实践中,检察机关对行政权进行法律监督,能在一定程度上解决行政权滥用、甚至行政不作为的问题,直接推动法治化营商环境的构建。因此,检察机关应加强内部金融检察专门化建设,从检察人员队伍、检察机构设置上,提高自身在金融法律领域的法律监督能力,将行政检察监督和刑事检察监督结合起来。同时,加快建设可视化、大数据、云计算的金融犯罪监测预警平台,提高办案能力和侦查水平,坚守不发生区域性绿色金融风险底线。

其次,继续探索开展行政执法检察监督,督促绿色金融试验中的行政监管部门依法履职。在市场自由竞争和政府有限调控之间,政府参与绿色金融体系的方式很重要。绿色金融各项标准到底是应该由谁来规定和履行?绿色金融产品的审核决定权应该由政府决定还是金融机构决定?企业环境信息不对称,金融部门对企业环境问题审核出了问题的法律责任是来自环保部门还是金融部门?检察机关在绿色金融的监督过程中,应当强化防范和惩治,着重监督环保部门做好企业环境信息监测、审核和披露工作。金融机构缺乏环保专业监测能力,因此,在“绿色金融”政策实施过程中,环保部门及时为金融机构提供准确无误的企业环境信息,是绿色金融开展的前提和关键。检察机关可以通过建立与环保部门、金融机构之间的绿色金融信息共享平台,发现行政人员未依法履行监管职责尚不构成犯罪的,以检察建议书的方式督促行政监管部门依法履职。在检察监督过程中,经调查发现行政执法人员未依法履行、或者对企业环境信息弄虚作假、干涉金融机构审核绿色信贷构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三,全面开展环境公益诉讼,为绿色金融保驾护航。检察机关提起公益诉讼,并非随着绿色金融的提出才应运而生。早在2015年7月 1 日,全国人大常委会就授权最高人民检察院在北京等 13 个省、自治区、直辖市检察机关开展公益诉讼试点工作。2017年7月1日,全国人大常委会授权最高检开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作已经结束,全国检察机关随之正式建立提起公益诉讼制度。可见,检察机关提起公益诉讼已经全面起步,有足够的法律能力为绿色金融提供刚性的法律保障。无论是《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款的规定还是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款的规定[12]都可以得知,人民检察院对破坏生态环境和资源保护有监管责任的行政机关因违法或不作为,造成国家利益、社会公共利益损害的,检察机关有权提起公益诉讼。

第四,加大预防和惩治绿色金融领域职务犯罪工作力度。检察机关在绿色金融的时代背景下,应紧紧关注绿色金融风险和金融安全的环境审批关键环节,充分发挥批捕、公诉职能,严厉打击严重危害绿色金融市场和安全的行政执法行为,加强法律对金融领域行政执法活动的法律监督。另外,2016年8月31日,中国人民银行、环保部等七部门印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》指出要“研究明确贷款人环境法律责任”。追究金融机构的环境法律责任是一个比较前沿的话题,指金融机构等贷款人如果故意或未尽责将资金借予企业并由此产生环境损害,则贷款人承担一定的法律责任。这对监督金融机构做好绿色金融审核和放贷工作有积极的法律意义,为检察机关指明了一个极其重要的法律监督方向。

 

 

 

参考文献:

① [法]孟德斯鸠:《论法的精神》,何兆武译,商务印书馆 1982 年版。

② 傅国云:《行政检察监督研究:从历史变迁到制度架构》.北京:法律出版社,2014年版。

③ 中国人民银行、财政部、国家发展改革委、环境保护部、银监会、证监会、保监会印发:《关于构建绿色金融体系的指导意见》,2017年8月31日。

④ 中国人民银行、财政部、国家发展改革委、环境保护部、银监会、证监会、保监会印发:《广东省广州市建设绿色金融改革创新试验区总体方案》,2017年6月23日。

⑤ 《中华人民共和国民事诉讼法》(2017修正),北大法宝。

⑥ 《中华人民共和国行政诉讼法》(2017修正),北大法宝。

⑦ 谢忆年:《如何正确看待成为下一个风口的绿色金融?》,央行观察,网址:http://bond.jrj.com.cn/2016/07/21082421214912.shtml。

⑧ 国研中心课题组:《发展中国绿色金融的逻辑与框架》,金融论坛微信公众号。

⑨ 《陆家嘴金融专报》,第14期——第21期,中国金融信息中心。


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